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    Der „Beschluss“

    Am 20. Juni 1991 beschloss der Deutsche Bundestag seinen eigenen Sitz sowie den Sitz der Bundesregierung von Bonn nach Berlin zu verlegen. Diese Debatte gehört auch deswegen zu den „Sternstunden“ des Deutschen Bundestages, weil sie das Selbstverständnis des wiedervereinigten Landes zum Gegenstand hatte. Von Michael F. Feldkamp

    „Die Umzugskosten wurden heruntergespielt“: Das moderne Berliner Regierungsviertel an der Spree. Foto: dpa

    Am 20. Juni 1991 beschloss der Deutsche Bundestag seinen eigenen Sitz sowie den Sitz der Bundesregierung von Bonn nach Berlin zu verlegen. Diese Debatte gehört auch deswegen zu den „Sternstunden“ des Deutschen Bundestages, weil sie das Selbstverständnis des wiedervereinigten Landes zum Gegenstand hatte

    Von Michael F. Feldkamp

    Vor 25 Jahren, am 20. Juni 1991, beschloss der Deutsche Bundestag seinen eigenen Sitz sowie den Sitz der Bundesregierung von Bonn nach Berlin zu verlegen. Diese Debatte hat nicht nur in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, sondern auch in der des Deutschen Bundestags einen besonderen Stellenwert. Zum einen zählt sie mit 600 Minuten Redezeit zu den längsten Debatten im Bundestag, zum anderen ist sie eine von 25 Bundestagsdebatten seit 1949, für die die Fraktionsdisziplin, nicht selten auch „Fraktionszwang“ genannt, aufgehoben worden war. Diese Debatte gehört auch deswegen zu den „Sternstunden“ des Deutschen Bundestages, weil sie zum ersten Mal das Selbstverständnis des wiedervereinigten Deutschlands zum Gegenstand hatte. Es war die Chance der Fraktionen, grundlegend über das Selbstverständnis der jungen wiedervereinigten Bundesrepublik in Europa und der Welt zu reflektieren, aber auch eine Bilanz der deutschen Geschichte seit 1871 zu ziehen.

    Seit ihres Bestehens war die Hauptstadtfrage in der Bundesrepublik virulent. Aufgrund alliierten Besatzungsrechts seit 1945 kam Berlin als Sitz der Bundesorgane nicht in Frage. Der Parlamentarische Rat trat deswegen 1948 in Bonn zusammen, was sich im Nachhinein als eine Vorentscheidung für Bonn als späteren Bundessitz herausstellte. Am 10. Mai 1949 war im Parlamentarischen Rat mit 33 : 29 Stimmen und erneut am 3. November 1949 im Bundestag mit 200 : 176 Stimmen die Universitäts- und Beamtenstadt Bonn zum provisorischen Sitz der Bundesorgane gewählt worden. Bonn war faktisch Bundeshauptstadt. Dennoch wurde am 6. Februar 1957 im Zuge der Wiederentdeckung Berlins als „Hauptstadt Deutschlands“ im Bundestag bei vier Gegenstimmen beschlossen, in Bonn keine Bauten für den Bund durch die öffentliche Hand errichten zu lassen. Das Verbot wurde erst 1966 aufgehoben, woraufhin von 1966 bis 1969 das Bundestagshochhaus, der „Lange Eugen“ gebaut wurde. Erst Bundeskanzler Willy Brandt (SPD) erkannte in seiner Regierungserklärung am 18. Januar 1973 schließlich Bonn als Bundeshauptstadt an. Damit war der vorläufige Zustand zunächst beendet.

    Nach dem Fall der Berliner Mauer 1989 wurde eine erneute Debatte um Hauptstadt und Regierungssitz unausweichlich. Schon am 20. September 1990 beschloss der Bundestag bei 440 Ja-, 47 Nein-Stimmen und drei Enthaltungen, dass nach der Herstellung der unmittelbar bevorstehenden Einheit Deutschlands am 1. Oktober 1990 Berlin Bundeshauptstadt sein wird. Damit war mit Erfolg die von manchen als leidig empfundene Hauptstadtfrage aus den Verhandlungen um den Einigungsvertrag genommen worden. Ferner war es den Bonn-Befürwortern durch die begriffliche Trennung von Hauptstadt und Regierungssitz gelungen, die Frage um den zukünftigen Sitz von Regierung und Parlament weiterhin offenzuhalten. Unabhängig von der Hauptstadtfrage drängte sich mit dem Mauerfall aber die Frage nach einer angemessenen Nutzung des Reichstagsgebäudes auf, das nach Abschluss des Umbaus im Jahre 1973 durch den Architekten Paul Baumgarten die Ausstellung „Fragen an die Deutsche Geschichte“ beherbergte.

    Die Entscheidung über den Sitz von Parlament und Regierung – nicht über die Hauptstadt! – wurde schließlich nach Übereinkunft mit dem Bundesrat auf den 20. Juni 1991 festgesetzt. Der vielfach verwendete Begriff „Hauptstadtbeschluss“ ist irreführend, weil Berlin bereits 1990 mit Inkrafttreten des Einigungsvertrages Bundeshauptstadt geworden war.

    Während bei Verhandlungsgegenständen des Bundestages üblicherweise Parlamentsausschüsse oder Kommissionen vorbefasst sind, wurde bei der Debatte über den Sitz von Parlament und Regierung darauf verzichtet. Auch Bundesministerien waren nicht beteiligt worden, was hingegen bei einem Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich sinnvoll ist, um auch rationale und juristische Erwägungen zu berücksichtigen. Deswegen tauchten in den zur Abstimmung vorgelegten Anträgen auch missverständliche Formulierungen auf, die Verwirrung stifteten. Selten war der ohnehin sehr beengte Plenarsaal im Bonner Wasserwerk wie auch die Presse- und Besuchertribüne so voll. Der in der Adenauerzeit entstandene Plenarsaal von 1949 war unter Parlamentspräsident Philipp Jenninger 1987 abgerissen worden und der Plenarsaal des Architekten Günter Behnisch war noch nicht fertiggestellt.

    Insgesamt gab es fünf Anträge, über die zu beraten war, denn mit Bonn- oder Berlin-Befürwortern alleine war es noch nicht getan. Es gab auch Kompromissanträge, die es dem einen oder anderen Abgeordneten leichter machen sollten, doch für Berlin oder umgekehrt für Bonn zu votieren. Die verschiedenen Lager gingen durch alle Fraktionen. Norbert Blüm (CDU), Horst Ehmke (SPD) und Gerhard Baum (FDP) brachten den „Bonn-Antrag“ ein. Sie wollten Parlament und Regierung in Bonn belassen. Dafür sollten Bundeskanzler und die Mitglieder der Bundesregierung einen zweiten Dienstsitz in Berlin unterhalten. Nur zu den Bundesversammlungen sowie Plenarsitzungen, die eine besondere Aufmerksamkeit verdient hätten, sollte nach Berlin eingeladen werden.

    Die Antragstelle Gregor Gysi und andere Abgeordnete der Fraktion PDS/Linke Liste forderten in ihrem „Berlin-Antrag“, dass Berlin sofort Sitz von Parlament und Regierung werden sollte.

    Auch die beiden ehemaligen Regierenden Bürgermeister von Berlin, Willy Brandt (SPD) und Hans-Jochen Vogel (SPD) zählten gemeinsam mit Innenminister Wolfgang Schäuble (CDU) zu den prominenten Berlin-Befürwortern und unterbreiteten in ihrem Antrag „Vollendung der deutschen Einheit“ den Vorschlag, dass Regierung und Parlament dauerhaft nach Berlin umziehen sollten. Mit Rücksicht auf die Arbeitsfähigkeit und die volle Funktionsfähigkeit sollte der Umzug realistischerweise in Etappen von vier und von zehn bis zwölf Jahren erfolgen. Darüber hinaus sprachen die Antragsteller auch von einer „fairen Arbeitsteilung“ zwischen Bonn und Berlin. Demnach sollten einzelne administrative Abteilungen und Arbeitsbereiche von ausgewählten Bundesministerien ihren Sitz in Bonn behalten. In Bonn sollten als Kompensat für den Umzug nach Berlin neue Institutionen von nationaler und internationaler Bedeutung angesiedelt werden.

    Die Berlin-Befürworter hatten übrigens in ihrem ersten Antragsentwurf vom 20. März 1991 alle wesentlichen Funktionen von Bundestag und Bundesregierung nach Berlin verlegen wollen. Erst auf Druck der Bonn-Vertreter wurde in bedeutenden Punkten der Antrag der Bonn-Befürworter berücksichtigt und Vorschläge zur fairen Arbeitsteilung zwischen Berlin und Bonn unterbreitet sowie Ausgleichsleistungen für Bonn vorgeschlagen. Nur weil also „der größte Teil der Arbeitsplätze in Bonn erhalten“ bleiben sollte, konnte sich dieser Antrag schließlich durchsetzen. Vielen Abgeordneten wurde dadurch die Entscheidung leichter gemacht, dem Berlin-Antrag zuzustimmen, obwohl sie ursprünglich den Verbleib von Parlament und Regierung in Bonn favorisierten.

    Gemeinsam mit anderen Mitgliedern des Bundestages stellte Heiner Geißler (CDU) den „Konsensantrag Berlin/Bonn“, wonach der Bundestag nach Berlin verlegt werden und die Bundesregierung in Bonn bleiben sollte. Diesem Vorschlag hatte Otto Schily (SPD) gemeinsam mit anderen seinen Antrag „Zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie“ entgegen gestellt. Der Geißler-Antrag hätte einen „Rutschbahneffekt“ bewirkt, weswegen er kaum Zustimmung fand. In der Debatte zeigte sich, dass noch in der Zeit der deutschen Teilung sich viele Politiker für Berlin als Hauptstadt in einem wiedervereinigten Deutschland stark gemacht hatten. Rationale Gründe für Bonn als Hauptstadt konnten sich deswegen kaum mehr durchsetzen.

    Schon zeitgenössisch ist bekannt gewesen, dass Bundespräsident Richard von Weizsäcker maßgeblichen Einfluss auf die Debatte ausgeübt hatte. Bereits in seiner Rede anlässlich der Verleihung der Ehrenbürgerrechte von Berlin am 29. Juni 1990 und dann im Februar 1991 in seinem „amtlichen Memorandum“ über die Zukunft Berlins hatte er die Hauptstadtfrage in seinem Sinne betrieben. Ohne Parlament und Bundesregierung würde Berlin zum „Musterbeispiel politischer Sozialhilfe verkommen“ hatte er angemahnt. So hatte Weizsäcker bis in der Nacht vor der Abstimmung im Plenum auf Abgeordnete und Journalisten eingewirkt. So kam es, dass die „führende Presse des Landes in einer frappierenden Allianz vereint“ (Franz Möller) für Berlin kämpfte.

    Wiederholt wurde auch darauf verwiesen, dass Bundesminister Wolfgang Schäuble (CDU) mit seiner Rede im Bundestag am 20. Juni 1991 den Ausschlag für Berlin gegeben habe. Das wird möglicherweise überbewertet. Denn auch wenn sich keine Parlamentsausschüsse mit der Hauptstadtfrage befasst hatten, in den Fraktionen und insbesondere den Landesgruppen wurde darüber im Vorfeld sehr wohl debattiert und „Überzeugungsarbeit“ für Berlin geleistet. Auch Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) hatte sich für Berlin stark gemacht, was die Mitglieder seiner Regierung beeinflusst haben mag. Außer Norbert Blüm (CDU) hatten noch drei der insgesamt fünf CSU-Bundesminister für Bonn gestimmt.

    Die Umzugskosten wurden heruntergespielt und erhielten in der Debatte nur eine Randbedeutung. Bei der Frage „Bonn oder Berlin“ ging es um Symbolpolitik und nicht darum, wie hoch die Kosten sein könnten. So wurden die großen Leistungen der „Bonner Republik“ herausgestellt („Bonn ist nicht Weimar“) oder die Lippenbekenntnisse aus früheren Tagen in Erinnerung gebracht, als noch die Alliierten Berlin besetzt hatten. Als Argumente für Bonn wurde aufgeführt, dass Berlin als Hauptstadt des Deutschen Reichs und der DDR geschichtlich belastet sei; längst sei Bonn der Inbegriff für eine erfolgreiche parlamentarische Demokratie und für funktionierenden Föderalismus.

    Nach 107 Reden, weitere Redemanuskripte wurden zu Protokoll gegeben, wurde namentlich über den „Konsensantrag Berlin/Bonn“ und den Antrag „Zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit“ abstimmt. Die drei übrigen Anträge sollten anschließend auf einer Stimmkarte aufgeführt werden. Die ersten beiden Anträge wurden abgelehnt. Daraufhin zog Gregor Gysi seinen „Berlin-Antrag“ zurück. Nun standen der „Bonn-Antrag“ und der Antrag „Vollen-dung der Deutschen Einheit“ zur Abstimmung.

    Kurz vor 22.00 Uhr gab Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth (CDU) das Ergebnis bekannt: Von den 660 abgegebenen Stimmen entfielen 320 auf den „Bonn-Antrag“ und 338 auf den Antrag „Vollendung der deutschen Einheit“. Damit war die Entscheidung für Berlin als Parlaments- und Regierungssitz der Bundesrepublik Deutschland gefallen.

    Den Ausschlag für Berlin hatten die kleinen Parteien gegeben: In der FDP stimmten 53 für Berlin und nur 26 für Bonn, bei Bündnis 90/Grüne 4 für Berlin, 2 für Bonn. Bei der PDS/Linke Liste war das Übergewicht für Berlin besonders ausgeprägt: 17 für Berlin, nur 1 für Bonn.

    Nun waren Verwaltung und Politik gefordert, den Hauptstadtbeschluss umzusetzen und in Gesetzesform zu bringen. Das Berlin/Bonn-Gesetz vom 10. März 1994 (eigentlich: Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1991 zur Vollendung der Einheit Deutschlands) sah vor, dass der Bundestag, das Bundeskanzleramt und das Bundespresseamt sowie sieben Bundesministerien nach Berlin umziehen, die einen Zweitdienstsitz in Bonn unterhalten sollten. Die mit Hauptsitz in Bonn verbleibenden sieben Bundesministerien sollten umgekehrt einen Zweitsitz in Berlin einrichten. Erst im Gesetz vom 26. April 1994 zur Umsetzung des Hauptstadtbeschlusses wurde festgelegt, dass die Ressorts Bildung, Wissenschaft, Kultur, Forschung, Umwelt und Gesundheit, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Entwicklungspolitik und Verteidigung in Bonn bleiben sollten. Außerdem darf Bonn seit Verkündung des Berlin/Bonn-Gesetzes den deutschlandweit einmaligen Namenszusatz „Bundesstadt“ führen.

    Die Umsetzung des Berlin/Bonn-Gesetzes erfolgte schrittweise. Den Höhepunkt erreichte der Umzug 1999 mit dem Wechsel des Bundestages in das durch den britischen Architekten Norman Foster umgestaltete Reichstagsgebäude in Berlin.

    Die meisten Bonn-Befürworter von 1991 haben längst erkannt, dass der vor 16 Jahren erfolgte Umzug von Parlament und Regierung nach Berlin wichtig und richtig war. Berlin hat er genutzt, Bonn hat er nicht geschadet und die Bundesrepublik Deutschland hat eine der bedeutendsten Metropolen der Welt zur Hauptstadt und als Parlaments- und Regierungssitz.